Mit der Diskussion um die Ratifizierung der EU-Verfassung und auch mit der Wahl des Bundespräsidenten im Mai 2005 ist eine Frage wieder einmal diskutiert worden: Sollte über solche Dinge nicht die Bevölkerung direkt entscheiden können, so wie es auch in anderen Ländern der Fall ist?
Die grundlegende Maxime dieses Gedankengangs ist, den Volkswillen möglichst unverfälscht in politische Entscheidungen münden zu lassen - direkte Demokratie.

Das repräsentative demokratische System der Bundesrepublik sieht die plebiszitären Elemente einer direkten Demokratie nicht vor, zumindest nicht auf Bundesebene. Auf Landesebene und in den Kommunalverordnungen gibt es Verfahren, anhand derer die Bürger nicht nur mitreden, sondern auch für die legislativen bzw. ausführenden Organe verbindliche Entscheidungen fällen können und somit ebenfalls Verantwortung übernehmen.

Unterschiede zwischen Landes- und Kommunalebene

Volksbegehren und Volksentscheid heißen diese Verfahren auf Landesebene, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid werden sie auf kommunaler Ebene genannt. Auf Landesebene tritt das Volk an die Stelle des Parlaments und stimmt über einen Gesetzesvorschlag ab (deswegen werden diese Verfahren auch als „Volksgesetzgebung“ bezeichnet), Volksentscheide sind also immer legislativ. Die Kommunen hingegen besitzen keine autonome gesetzgeberische Kompetenz. Kreistag, Stadt-, oder Gemeinderat sind nicht mit Parlamenten vergleichbar, sondern sind Organe der kommunalen Selbstverwaltung und somit exekutiv tätig. Bei Bürgerentscheiden treten die Bürger der Gemeinde z.B. an die Stelle des Gemeinderats, und bewegen sich somit im exekutiven Bereich.

Volksentscheide gibt es seit 1989 in allen Bundesländern, Bürgerentscheide wurden in den 90er Jahren in allen Bundesländern mit Ausnahme Berlins eingeführt, jedoch einigten sich SPD und PDS bei ihren Koalitionsverhandlungen 2001 darauf, den Bürgerentscheid in den Berliner Bezirken noch in ihrer Legislaturperiode einzuführen.

In Bayern gibt es den Bürgerentscheid seit 1995. Hier nahm dessen Einführung einen ungewöhnlichen Weg. Während bis 1994 Bürgerbegehren und Bürgerentscheid immer durch die jeweiligen Länderparlamente eingeführt wurden, scheiterte dies in Bayern 1993. Auf Initiative des Vereins „Mehr Demokratie e.V.“ wurden Bürgerbegehren/-entscheid durch einen Volksentscheid 1995 doch noch eingeführt. Diesem Umstand ist es auch zuzuschreiben, dass die Regelungen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, trotz 1999 in Kraft getretener Neuregelungen durch den Gesetzgeber, zu den bürgerfreundlichsten in ganz Deutschland gezählt werden.

Die Grundlagen eines Bürgerbegehrens

Durch ein Bürgerbegehren fordern die Bürger einer Kommune eine Abstimmung zu einer bestimmten Frage. Ziel kann es sowohl sein, einen bereits getroffenen Beschluss der Kommunalorgane zu kippen (kassierendes Bürgerbegehren), als auch etwas Neues auf die politische Tagesordnung zu bringen (initiierendes B.). Die Abstimmung über diese bestimmte Frage selbst ist dann der Bürgerentscheid. In Bayern und in einigen anderen Bundesländern besitzt auch der Rat die Möglichkeit, durch Mehrheitsbeschluss ein Begehren einzuleiten, ein so genanntes Ratsbegehren.

Je nach Bundesland ist es unterschiedlich, welche Themen für ein Bürgerbegehren/ einen Bürgerentscheid in Frage kommen. Dies wird über einen Negativkatalog festgelegt, welcher z.B. in Nordrhein-Westfalen oder in Niedersachsen besonders weitgehend ist, anders als in Hessen, Sachsen-Anhalt und vor allem in Bayern (hier sind auch Bauleitpläne und Planfeststellungsverfahren zugelassen). Grundsätzlich gilt, dass der Gegenstand eines Bürgerbegehrens in die gesetzliche Zuständigkeit der Kommune fallen muss. Gesetzesänderungen sind nicht möglich, Gesetzes- bzw. Verfassungswidriges ist ausgeschlossen. Ebenso sind Fragen die z.B. Haushaltsentscheidungen, die innere Organisation der Verwaltung, die Rechtsverhältnisse der Gemeinderatsmitglieder, der Gemeindebediensteten und der Bürgermeister - zum Beispiel deren Besoldung - betreffen nicht zulässig.

Verfahren und Anforderungen

Ein Bürgerbegehren muss schriftlich, also in Form von Unterschriftenlisten bei der Gemeinde eingereicht werden. Nur in Bayern und Bremen gibt es für die Unterschriftensammlung keine Frist. In allen anderen Bundesländern muss für ein kassierendes Bürgerbegehren innerhalb einer bestimmten Zeit nach dem betreffenden Beschluss des Gemeinderats die notwendige Unterschriftenzahl eingereicht sein.

Das Bürgerbegehren muss eine mit Ja oder Nein zu entscheidende Fragestellung und eine Begründung enthalten und mindestens drei Personen müssen als vertretungsberechtigt zeichnen. Bis auf die Länder Bayern, Bremen und Hamburg muss ebenfalls ein gesetzlich zulässiger und realisierbarer Vorschlag zur Kostendeckung gemacht werden.

Die Zahl der Gemeindebürger, die ein Bürgerbegehren mindestens unterschreiben muss, um das Unterschriften- bzw. Einleitungsquorum zu erreichen, variiert ebenfalls von Bundesland zu Bundesland, liegt aber meistens bei 10%. Thüringen verlangt die Unterschrift von mindestens 20% der Bürger, in Bayern nimmt der Prozentsatz mit zunehmender Gemeindegröße ab. In Gemeinden mit bis zu 10 000 Einwohnern müssen 10%, in Städten mit mehr als 500 000 Einwohnern müssen nur noch 3% der Bürger unterschreiben, was dem Umstand geschuldet ist, dass davon ausgegangen wird, dass die Beteiligung der Bürger mit zunehmender Größe der Gemeinde abnimmt.

Wenn das Einleitungsquorum erfüllt ist, muss der Gemeinderat innerhalb eines Monats über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entscheiden. Ist das Bürgerbegehren zulässig, kommt es innerhalb einer Frist von drei Monaten zum Bürgerentscheid, mit Einverständnis der vertretungsberechtigten Personen kann diese Frist um weitere drei Monate verlängert werden. In dieser Phase darf der Gemeinderat in Bayern und in einigen anderen Bundesländern keine Beschlüsse fassen oder Maßnahmen einleiten, die dem Bürgerbegehren entgegenlaufen. Bis 1999 galt in Bayern diese Regelung sogar schon nach der Einreichung eines Drittels der notwendigen Unterschriften.

Der Bürgerentscheid gilt als angenommen, wenn die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen die gestellte Frage zustimmend beantwortet. Die Mehrheit der abgegebenen Stimmen muss in allen Bundesländern außer Hamburg mindestens einer bestimmten Prozentzahl aller Stimmberechtigten entsprechen (Zustimmungsquorum). In Bayern variiert dieser Prozentsatz von 20% in Gemeinden mit bis zu 50 000 Einwohnern bis hin zu 10% bei Gemeinden mit über 100 000 Einwohnern, vor 1999 gab es in Bayern kein solches Quorum.
Die Kosten eines Bürgerentscheids sind von der Gemeinde zu tragen, die Möglichkeit der brieflichen Abstimmung ist zu gewährleisten. Ist der Bürgerentscheid erfolgreich, kann er anfänglich nur durch einen anderen Bürgerentscheid gekippt werden, der Gemeinderat darf innerhalb eines Jahres keinen Beschluss fassen, der der Entscheidung des Bürgerentscheids entgegen läuft. Diese Frist betrug im Freistaat bis 1999 noch drei Jahre.
Diese und andere Neuregelungen beruhen auf einem Urteil des bayerischen Verfassungsgerichts, welches einige Regelungen des Bürgerbegehrens als verfassungswidrig eingestuft hatte. Von Fürsprechern direktdemokratischer Verfahren werden diese Veränderungen als herbe Einschränkung gewertet.

Erfolgsquote

Wie bis jetzt in Kürze dargestellt wurde, sind die Verfahrensregeln in den einzelnen Bundesländern recht unterschiedlich ausgestaltet, aber gerade sie kann man als wichtige Faktoren für den Erfolg oder Misserfolg direktdemokratischer Prozesse ansehen. Sie haben nicht nur durch die zu erfüllenden Quoreneinen Einfluss auf den Erfolg von Bürgerbegehren, sondern es ist auch anzunehmen, dass sie vor allem auch die Zahl der initiierten Bürgerbegehren an sich beeinflussen. Beweisen lässt sich dies nur schwer, schließlich lässt sich nicht sagen, wie viele Bürgerbegehren initiiert werden würden, wenn die Regelungen in einem Bundesland anders wären, Hinweise für einen solchen Zusammenhang findet man hingegen schon.

Da Bürgerbegehren auf kommunaler Ebene stattfinden, werden sie in der Mehrheit der Bundesländer nicht zentral erfasst. Nimmt man die Zahlen von einzelnen Bundesländern, die eine Statistik führen und von anderen Stellen, wie z.B. „Mehr Demokratie e.V.“ und der Forschungsstelle „Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie“ am Institut für Politikwissenschaft der Philipps-Universität Marburg, kommt man auf knapp 2500 Bürgerbegehren in Deutschland von 1990 bis 2002.

Ungefähr die Hälfte aller Bürgerbegehren fand in Bayern mit seinem relativ bürgerfreundlichen Verfahren statt. Die Zahlen werden noch deutlicher, wenn man bedenkt, dass das Bürgerbegehren in Bayern nicht 1990, sondern erst 1995 eingeführt wurde. Zwar ist Bayern (ca. 12Mio) auch bis auf Nordrhein-Westfalen (ca. 18Mio) das Bundesland mit den meisten Einwohnern, doch fanden in Bayern seit 1995 fünfmal so viele Bürgerbegehren statt wie in NRW seit 1994. In Baden- Württemberg mit seinen 10,5 Mio Einwohnern gab es seit 1990 nur ca. 140 Bürgerbegehren.

Auch die 15 Städte mit der höchsten Zahl an Bürgerbegehren befinden sich ausschließlich in Bayern.

Berücksichtigt man die Anzahl der großen Städte und der kleinen Gemeinden, dann finden in den großen Städten des Freistaats relativ gesehen mehr Bürgerbegehren statt. Man kann dies darauf zurückführen, dass in den großen Städten die Vielfalt politischer Positionen größer ist und dass es in kleinen Gemeinden weniger konfliktreiche Themen gibt, bzw. die Zusammenarbeit zwischen Bürgern und Gemeinde intensiver ist, so dass Bürgerentscheide weniger häufig notwendig erscheinen.

Die jährliche Zahl der Bürgerbegehren in Bayern ist nach einem regelrechten Boom direkt nach der Einführung gesunken, 1995/96 gab es noch 317 Bürgerbegehren, 2002 nur noch 72. Im Gegenzug steigt der Prozentsatz der für zulässig befundenen Bürgerbegehren, was dafür spricht, dass diejenigen, die Bürgerbegehren initiieren, immer vertrauter mit diesem Instrument werden, Verfahrensfehler werden immer seltener. 1995/96 wurden 22,4% aller Bürgerbegehren für unzulässig erklärt, 2002 nur noch 6,9%.

In Bayern mündeten im Jahr 2002 76,4% aller Bürgerbegehren in einem Bürgerentscheid, wobei knapp die Mehrheit aller Bürgerentscheide nicht im Sinne der Initiatoren ausgingen (51,5%), das Zustimmungsquorum wurde bei 10% der Bürgerentscheide nicht erreicht. Im Gegensatz dazu wurden in NRW seit der Einführung nur 3% der Bürgerentscheide von den Abstimmenden abgelehnt, dagegen scheiterten 63% an der mangelnden Beteiligung der Bürger. Das Zustimmungsquorum beträgt in Nordrhein-Westfalen unabhängig von der Größe der Gemeinde 20%, in Bayern wird es mit zunehmender Gemeindegröße geringer.

Ein Bürgerbegehren gilt nicht nur als erfolgreich, wenn es zu einem Bürgerentscheid kommt, sondern auch, wenn der Gemeinderat nach oder auch schon während der Phase der Unterschriftensammlung dem Begehren entspricht oder ein Kompromiss mit den Initiatoren des Begehrens erwirkt, so dass ein Bürgerentscheid unnötig wird. In Bayern findet dies bei 14% der Bürgerbegehren statt, was exakt dem Bundesdurchschnitt entspricht.

Abstimmungsbeteiligung

Zumindest für Bayern lässt sich gesichert sagen, dass die Abstimmungsbeteiligung bei Bürgerentscheiden geringer ausfällt, je größer die Gemeinde ist. Bei Gemeinden mit bis zu 5000 Einwohnern lag die Wahlbeteiligung in den letzten Jahren durchschnittlich bei 59,1%, in Städten ab 100 000 Einwohnern bei lediglich 28,1%. Es ist zu vermuten, dass dies damit zusammenhängt, dass in größeren Städten der Organisationsaufwand für Werbung und Information um einiges größer ist, während die soziale Eingebundenheit in kleinen Gemeinden größer ist. In großen Städten scheint es somit schwieriger, die Bürger zu erreichen und zur Stimmabgabe zu motivieren.

Es hat sich herausgestellt, dass die Beteiligung an Bürgerentscheiden dann am höchsten ist, wenn sie gleichzeitig mit anderen, vom Bürger gemeinhin als wichtiger angesehenen Abstimmungen stattfinden, vor allem einer Bundestagswahl.

Zu den Themen

Die häufigsten Themen bei Bürgerbegehren betreffen in Bayern Bauleitpläne (Bebauung und Flächennutzung), die öffentliche Infrastruktur und Versorgungseinrichtungen (Schwimmbäder, Kindergärten, Trinkwasser…) sowie Verkehrsprojekte (Umgehungsstraßen, Fußgängerzonen, Brückenbau…). Andere Themen sind private Projekte (z.B Hotelbau, Einkaufszentren, Golfplätze), Mobilfunksendeanlagen oder Entsorgungsprojekte (Bau von Kanälen, Privatisierung von Entsorgungsanlagen).

Bürgerentscheide in Schwaben

Auch im Regierungsbezirk Schwaben gab es in den letzten Jahren einige Bürgerbegehren, z.B. in Augsburg im Jahr 2000 das Begehren „Gegen Kunstobjekt/Stiftung (Augsburger Aphrodite)“, welches durch einen neuen Ratsbeschluss im Sinne des Bürgerbegehrens zum Abschluss kam. Sowohl gegen als auch für den Bau der Schleifenstraße/ Rote-Tor –Umfahrung wurden 1997 Bürgerbegehren initiiert, im Bürgerentscheid setzte sich das Begehren für die Umfahrung durch.

Das Bürgerbegehren gegen die Einführung des gelben Sacks in Aichach-Friedberg 1996 wurde durch einen Gemeinderatsbeschluss im Sinne des Begehrens abgeschlossen, ebenso das Memminger Bürgerbegehren gegen eine städtische Finanzierung des Flughafens im Jahr 2004.

Es entsteht der Eindruck, dass die meisten Bürgerbegehren „GEGEN“ etwas gerichtet sind, dies ist auch nicht verkehrt, allerdings ist es so, dass sich die Bürgerbegehren in Bayern die entweder eine eigene Planung vorschlagen oder die eine Planung ablehnen und gleichzeitig eine alternative Planung vorschlagen, sich mit den Begehren, die ohne Alternativplanung ablehnend sind, die Waage halten.

Für und Wider

Die Fürsprecher von direktdemokratischen Verfahren sehen diese als Mittel gegen die Demokratie- und Parteienverdrossenheit vieler Bürger. Die Bürger fühlten sich wieder ernster genommen, wenn sie in wichtigen Sachfragen in der Gemeinde, im Land (und auch im Bund) selbst entscheiden können.

Es entstünde ein besserer Wettbewerb an Ideen und eine neue, bessere Form von öffentlicher Diskussion über politische Themen.

Außerdem beschäftigten sich die Bürger auf diese Weise wieder mehr mit politischen Fragen.

Die Gegner von mehr direkter Demokratie wenden unter anderem. ein, dass Politiker durch ihr Fachwissen Experten seien, während die Bürger in vielen Fragen nicht kompetent genug wären, um darüber entscheiden zu können. Es könnten sich Stammtischmeinungen durchsetzen (z.B. bei Fragen der Todesstrafe, der Diskriminierung von Minderheiten wie Ausländern, Asylbewerbern, Homosexuellen etc.).

Minderheiten könnten „schweigenden Mehrheiten“ ihren Willen aufzwingen. Außerdem seien Bürgerentscheide und Volksentscheide teuer und als politisches Entscheidungsinstrument zu langsam. Ebenso würde der Bürger durch zu viele Abstimmungen (Wahlen, Bürgerentscheide, Volksentscheide auf Landes- und Bundesebene) politikmüde.

Roland Geitmann nimmt hierzu eine differenzierte Sichtweise ein: “Direktdemokratische Instrumente garantieren freilich keine sachlich bessere Politik. Mutige und zukunftsweisende Veränderungen werden auf diese Weise sogar eher verzögert oder gar verhindert. Doch für das Hineinwachsen in Demokratie ist es besser, gelegentlich eine falsche Entscheidung zu fällen und sie als eigenen Fehler zu erkennen, als unablässig bevormundet zu werden, sich resignierend und maulend zurückzulehnen und jede Verantwortung von sich zu weisen.“

Geitmann, Roland: Bürgerbegehren und -entscheid erleichtern - ein Schritt zum politischen Erwachsenwerden Seite 2/3

Ausblick

 Auf kommunaler Ebene haben sich plebiszitäre Verfahren etabliert. Die Gegner solcher Mittel beziehen ihre Kritik auch eher auf direktdemokratische Elemente auf Bundesebene, über deren Einführung ja immer wieder diskutiert wird. So wagte die Rot-Grüne Regierungskoalition einen Vorstoß, welcher allerdings 2002 an den Ländern scheiterte.

Den Verfechtern direkter Demokratie sind die Regelungen auf kommunaler Ebene noch zu einengend, so vor allem die Zulässigkeit von Themen oder die Zustimmungsquoren, doch auch sie haben ihr Hauptaugenmerk momentan eher auf die Bundesebene gerichtet.

Einen interessante Möglichkeit, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid weiter zu entwickeln sieht Andreas Paust (Vom Bürgerbegehren zur Bürgergesellschaft. Aus Politik und Zeitgeschichte Nr 28/2000):

Da Bürgerbegehren tendenziell immer eher Abwehrmaßnahmen zu Entscheidungen der kommunalen Verwaltungsorgane darstellen und somit eher konfliktorisch als innovativ sind, schlägt er eine Verbindung mit Beteiligungsinstrumenten vor, die nur auf freiwilliger Basis eingesetzt werden können, sich dafür aber durch intensive Aushandlungsprozesse auszeichnen und konsensuale Ergebnisse hervorbringen können. Also beispielsweise Runde Tische, Bürgerforen oder Zukunftswerkstätten. Durch diese Kombination würde dem Bürger nicht nur die Mitentscheidung durch ein Bürgerbegehren, sondern auch im Vorfeld eine Mitberatung ermöglicht, was für ihn einen wichtigen Schritt hin zur aktiven Bürgergesellschaft darstellt.

Es soll an dieser Stelle auch darauf hingewiesen werden, dass in den letzten Jahren die Potenziale und die Schwierigkeiten, die im Zusammenhang mit Beteiligung und auch direkter Demokratie vom Internet ausgehen können verstärkt diskutiert werden.

 Quellen und Links zum Thema

Geitmann, Roland: Bürgerbegehren und -entscheid erleichtern - ein Schritt zum politischen Erwachsenwerden

Unter:

http://www.fh-kehl.de/zheaf/diskussionspapiere/Geitmann98_4_.PDF

Weitere Informationen zu Bürgerbegehren/- entscheiden finden sie z.B. hier:

http://www.mehr-demokratie.de

http://www.buergerbegehren.de/

http://www.forschungsstelle-direkte-demokratie.de/

Ein Merkblatt zur Durchführung von Bürgerbegehren in Bayern finden sie hier:

http://www.mehr-demokratie.de/fileadmin/bayern/merkblatt_bayern.pdf

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